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区域性人才工作体制机制分析

2017-06-28 15:29:38来源:中国人才

    人才工作于经济工作类似,有宏观、中观、微观之别。宏观层面,也就是国家政府层面,需要重点关注人才税收政策、出入境政策、人才服务业准入政策、户籍政策、股权期权激励政策、职称职业资格政策、高校科研院所人才离岗创业政策、人才立法等等,这些政策很多权限都在国家层面;区域层面,也就是省、市、县政府层面,更需要关注的是人才与当地经济社会发展相融合,实现人才规模、质量和结构与经济社会发展相适应、相协调,需要重点健全完善高层次人才引进机制、人才公共服务机制、引进高层次人才评价认定机制、重点人才支持机制、产学研联合教育培养人才机制、人才投入机制、推进人才向欠发达地区流动机制等等;而微观层面,也就是通常称的人力资源管理,或者我们经常讲到的人才选拔引进、培养使用等等。

    本文主要讲区域性人才工作机制分析,旨在回顾和总结省、市、县层面人才工作机制演变之路,进而认识和理解今后改革方向,正确把握未来的战略机遇。

    纵观我国近40年来的改革历程及人才发展历程,区域性人才工作体制大体分为五种类型:

    以政府部分为中心的管控式体制

    此种体制的要素构成相对简单,仅用人单位、政府部门、人才供给侧单位三大主体。其中,政府人事部门主要包括组织部门、人事部门、各单位组织人事部门,用人单位主要是党政机关、国有企事业单位、军队,人才供给侧单位主要是学校。

    此种体制是一种与计划经济相适应的“体制内”工作体系。人才培养、使用、流动、激励、评价等各个环节都在政府的有效控制内封闭式完成。

    政府人事部门在人力资源分配中处于核心地位,是人力资源的分配者、管理者,不仅负责制定出台人事管理政策,而且负责大学生分配、知识青年回城就业安排、国有企业招聘管理等各项工作。用人单位更像是政府的代理机构,人员编制、工资、档案、职称等各项人事管理工作,都须在政府相关规定下开展。

    此种体制下,全体非农居民都成为政府雇员,被分为干部(含党政机关干部、企事业单位管理干部)、军人、工人、知识分子,分别按照不同的方式进行管理。农民没有纳人管理范畴。在此种体制下几乎没有人才的概念,很多时候,人才专指知识分子,而不包括职业经理人、乡土人才、社工人才等。人才被锁定在某个企事业单位之中,只有调动没有流动,只有农转非、转干、招干、军转等流转渠道。

    这种体制是一种相对落后的、封闭式的、阻碍人才流动、束缚人才活力的体制。

    以用人单位为中心的放权式体制

    这种体制下的主体构成比第一种体制增加了不少,一是高校、科研院所、国有企事业单位、非公有制企业等用人单位;二是人事、科技、教育、卫生、编制、公安、外事等政府部门;三是学校、科研院所等人才供给侧单位;四是半官方的人力资源机构;五是市场化的人才中介机构此种体制大约出现在上个世纪90年代初,并一直延续到现在。随着我国由计划经济体制逐步向市场经济过渡,大学生包分配制度的逐步取消,各地逐步将人事权力向用人单位放权。一些地方开始组建半官方的人力资源机构,并逐步由事业单位向市场化过渡,市场化的人才中介机构也逐步增加。这些机构,主要为用人单位提供招录人才、培训人才、代理出国等方面的业务,为人才提供档案管理等公益性业务。

    这种体制下,各类人才虽仍被锁定在用人单位,人才流动并不大,自主创业者并不多,但呈现逐步加速流动态势。一方面,部分体制内人才流向体制外,并通过人才流动中心过渡;另一方而,大量大学毕业生自谋出路,选择受聘于体制外的企事业单位,然后在体制外流动。

    此种体制是由以政府为中心的管控式体制发展而来。政府是人才管理政策规定的制定者、监管者,用人单位一般只能在这些政策规定的框架下招聘人才、使用人才、激励人才。由于这种体制越来越成为束缚用人单位的障碍,特别是体制内用人单位受编制职数、知识产权处置、股权激励等方面的束缚较大,于是,体制机制改革也向用人单位放权方向设计。比如,1992年公布的《全民所有制工业企业转换经营机制条例》明确规定,企业经营权包括企业享有劳动用工权、人事管理权、工资和奖金分配权等。

    某种意义上,我国今年印发实施《关于深化人才发展体制机制改革的意见》,正是要打破这些体制障碍。

    它的指导思想是:深入实施人才优先发展战略,坚持党管人才原则、服务发展大局原则、突出市场导向原则、分类施策原则、扩大人才开放原则,遵循社会主义市场经济规律和人才成长规律,破除束缚人才发展的思想观念和体制机制障碍,解放和增强人才活力,构建科学规范、开放包容、运行高效的人才发展治理体系,形成具有国际竞争力的制度优势。

    主要改革方向有三个方面,一是转变政府人才管理职能,保障和落实用人主体自主权,健全市场化、社会化的人才管理服务体系;二是改进人才培养支持机制、评价机制、流动机制、激励机制,构建具有国际竞争力的引才用才机制;三是建立人才优先发展的投入保障机制,加强对人才工作的领导。主要涉及到宏观层面和中观层面。

    以人才为中心的松散式体制

    这种体制大约发展于上个世纪90年代中后期,随着我国由计划经济逐步向市场经济转型而发展。人才工作体系比较复杂、主体较多,有政府部门、市场化营利机构、社会化非营利性组织,还有科技园区、开发区、众创空间等各种人才载体平台,等等。他们围绕着人才创业创新创造的各种需求,提供各种个性化的服务或产品。

    在这种体制下,人才不再被锁定于某一个企事业用人单位。出现了很多自由职业者、自主创业者,人才流动也呈现加速态势,在流动渠道上也不再单纯依赖于政府的渠道。很多情况下,政府渠道反而成了非主流渠道。特别是市场化的人才服务机构迅速发展,出现了一些专业性的人才服务公司,成为人才流动时的首选渠道,助力了人才流动。据怡安翰威特(全球领先的人力资源咨询及人力资源外包服务公司)发布调研数据,近年来我国人才平均在职时间呈现下降趋势,2015年人才平均在职时间25个月,最长的制造业也仅有32个月。

    政府在这个体制中,职能发生了非常大的转变。政府逐步由“管控者-监管者-服务者”转变,集多重角色于一身。一是负责营造人才发展优良环境;二是负责制定出台人才政策,支持人才创业创新创造;三是负责为各类人才和用人单位提供公共服务;四是负责人才市场的监管;五是负责举办一些公益性的人才活动,搭建公益性的对接平台。

    这种体制有一个明显弊端是,政府与市场之间缺乏必要的枢纽和桥梁,需要直接监管、服务、支持数量众多的用人单位、人才、行业组织,工作力量与服务项目较多、工作对象较多、服务水平偏低之间矛盾日益突出。同时,众多人才也需要与各类政府部门、市场化机构、社会化组织打交道。对此,各地普遍采取了增设人才机构、人才服务中心、增加工作力量等措施,成立了人才工作领导小组,整合各部门力量,但是,整体来看,这些举措,都仅仅从政府自身的角度出发,而没有从人才工作体系构架考虑,因此,无法从根本上解决问题。

    以人才孵化平台为中心的集成式体制

    这种体制,主体构成反而相对简单,主要包括四大类主体:一是科技园区,众创空间,留学人员创业园,人才创业园,人才综合体等人才孵化平台;二是政府部门或政策服务窗口;三是与人才创业创新创造相关的各类市场化、社会化机构;四是人才或用人单位。

    这种体制,大约发端于21世纪初期,是一种与大众创业万众创新相适应的体制。人才孵化平台是人才工作各种要素的集成者、资源整合者,是人才工作体系的核心枢纽。一方面,通过战略合作等各种形式,围绕人才创业创新创造过程,有效承接和集成各方面的服务和支持;另一方面,通过市场化运作方式,逐个向平台上的各类人才提供个性化服务。

    相比以人才为中心的松散式体制,此种机制运行更加高效,管理层级更少,相应地,也对平台运营团队提出了更高的要求,往往要求运营团队专业化程度较高,一般都按照公司化方式来运作。

    整体来看,此种集成式体制,更适合现代产业的发展,更能有效地聚集人才科技资本等各种要素资源,既是我国目前一些经济较发达地区普遍采取的体制,也是今后区域性人才工作体制机制改革创新的发展方向。

    以公益性人才科技资本综合开发运营平台为中心的交互式体制

    此种体制主体构成包括六个层面,一是区域性人才工作领导小组及其办公室;二是政府人才工作相关机构;三是人才科技资本综合开发运营平台;四是与平台战略合作的各类组织机构;五是未与平台战略合作的各类与人才相关的组织机构;六是人才或用人单位。

    此种体制是以人才孵化平台为中心的体制的升级版,其最显著的特点是运用互联网思维和供应链条管理变革模式,最大范围地整合集成各类政府资源和市场资源,并通过灵活高效的工作机制,实现政府与市场之间的良性互动,从而形成政企协力的良好格局,高效精准地为人才创业创造创新提供各种服务和政策支持。

    相比以人才孵化平台为中心的体制,这种以公益性人才科技资本综合开发运营平台为中心的体制,主动将政府的各项政策性支持和服务业务“下放下移”到平台,由平台运营机构代理执行,并授予平台运营机构适当的自主权限,更加有利于平台运营机构根据新业态新技术新模式新产业的发展情况,通过规范化的决策程序,及时调整人才政策支持力度和支持对象。

    此种体制,并不意味着“退回”到管控式体制。因为,在这个体制中,综合性开发平台只是政策杠杆的支点,借助这个支点,政府有效地推进了一系列政策的落实,并通过创新人才项目融资机制,整合(撬动)市场各种资源为人才创业创新创造提供服务。政府在其中并不是人才资源的调配者、管控者。

    目前,福建省一些地方正朝着这个方向改革,比如,中国海峡人才市场正在研究论证这种体制,目前已经形成了初稿;龙岩市最近成立了人才集团公司,计划每年投人2亿元用于人才开发,借鉴这个公司打造人才科技资本快速流入的“高速公路”,铺设高科技产业项目的“生成培育轨道”,提升全市人才工作整体效率效益,降低全市人才开发综合成本,营造人才发展优良环境,助力全市在重大战略机遇期面前弯道超车。(作者林忠庭 系省委人才办副主任,省委组织部人才工作处副处长、调研员)

【责任编辑】 周旋洁

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